荷兰国务委员会：行政管辖权部门及上诉程序如何运作

外国当事人通常在案件后期，也就是最关键的时刻，才会与国务委员会（Raad van State）碰面：此时地方法院已经作出裁决，最终决定权掌握在许多人只知道是政府咨询委员会的机构手中。但实际上，它既是政府咨询委员会，又是政府顾问委员会。本文将解释什么是国​​务委员会，其行政管辖部门负责哪些事项，如何判断您的案件是否属于该部门管辖范围，以及更高级别的上诉程序。

一个机构，两种职能

国务委员会（Raad van State）是设在海牙的宪法机构。国王担任主席；副主席负责日常领导工作；委员（staatsraden）由皇家法令终身任命。其法律依据是《国务委员会法》（Wet op de Raad van State），下设两个部门，分别负责截然不同的事务。

• 咨询部门 （Afdeling咨询机构）就立法事宜向政府和议会提供咨询，包括法案、枢密令以及条约。该机构每年发布约500份意见书，其中约95%在三个月内发布。
• 行政管辖部门 (Afdeling bestuursrechtspraak) 是一个法院——荷兰最高的一般行政法院。它分为三个室：环境与规划室 (Omgevingskamer)、综合室 (Algemene kamer) 和移民室 (Vreemdelingenkamer)。

只有第二机构才能审理案件；荷兰律师说“Afdeling”时，指的就是这个机构。

为何将两者隔离：斯特拉斯堡问题

客户理所当然地会问，一个参与制定法律的机构如何能依据该法律审理案件。在普罗科拉诉卢森堡案中，欧洲人权法院认定卢森堡最高行政法院的成员对其先前曾提供咨询意见的一项法规作出裁决，违反了《欧洲人权公约》第六条。在克莱恩等人诉荷兰案中，荷兰也面临着同样的质疑，该案源于贝图韦罗特货运铁路项目。法院认定，就案件事实而言，并未构成违法，但并未完全认可该安排：问题在于，同一批人就同一项措施提供咨询意见，然后又进行裁决。这两个案例分别是普罗科拉诉卢森堡案（欧洲人权法院，1995年9月28日，第14570/89号）和克莱恩等人诉荷兰案（欧洲人权法院大法庭，2003年5月6日，第39343/98号）。

荷兰并未坐以待毙。《荷兰国家议会法》进行了修订，将咨询和司法工作分别置于两个正式独立的部门，成员规则禁止任何人对其曾提供咨询意见的法案进行审判。咨询部门和行政管辖部门在人员和职能上的不相容性，源于《荷兰国家议会法》第5条，该条款于2010年9月1日生效。对于当事人而言，答案很简单：审理您上诉的法官并未就相关立法提供咨询意见，而且这种分离是法律规定的，而非内部惯例。

行政管辖部门的决定

对地方法院判决提起上诉

该部门的主要工作是针对地方法院（rechtbanken）的判决提起上诉。《一般行政法》（Algemene wet bestuursrecht，简称Awb）第8.5条对此作出了规定：Awb第8:104条规定了哪些判决可以上诉，Awb第8:105条规定，除非法律另有规定，否则该部门为上诉法院。这涵盖了大多数行政诉讼——许可和执行、补贴、行政罚款、根据《公开管理法》（Wet open overheid）提出的请求、拒绝和撤回。

第一个也是唯一实例

对于特定事项，无需经过地方法院阶段：上诉直接提交至该部门，其判决即为最终判决。此类事项主要包括具有普遍适用性的环境和规划决策——尤其是自2024年1月1日起生效的《环境法》下的《环境规划》及类似文件——以及重大项目决策和省级或中央政府颁发的某些性质和环境许可证。其理由是速度。但代价是只需一次听证和一次判决，因此案件必须一次性完整无误。

庇护和移民

移民案件自成一类。移民和难民署（IND）的决定要么提交异议，要么直接提交至作为移民法庭的地区法院，再由地区法院提交至移民局的移民法庭。《2000年移民法》对一般规则进行了实质性修改：上诉期限比通常的六周要短，某些决定不予上诉，且在不涉及法律统一性、发展或保护问题的情况下，移民局可以以简明理由驳回申请。相关期限规定于《2000年移民法》第69条：普通案件为四周，加速庇护程序和边境拒绝入境案件为一周。《2000年移民法》第84条规定了移民局可以不予受理的决定，第91条规定了驳回申请的简明理由。

你所在的最高行政法院是哪一家？

荷兰没有单一的最高行政法院：三个法院共同承担最高职责，而最高行政法院（Hoge Raad）负责征税。

如何知道自己处于哪一阶段？按顺序检查以下三点：

• 阅读判决书或裁定书的末尾部分。 荷兰的判决和裁定具有 法律条款 指明法院、案件期间和地址。绝大多数情况下都是正确的。
• 请查阅相关法规。 管辖权依据作出决定的法律而定。管辖权分配载于《行政法》附表“Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak”（即“行政法管辖权规则”），该附表分为四章：第一章列明不得上诉的法律；第二章列明由专门的行政法院（中央行政法院和企业行政法院）审理的事项；第三章列明由行政管辖部门一审裁决的事项；第四章列明关于管辖权和上诉的特别规定。
• 如果截止日期临近，也请提交。 《上诉程序法》第6:15条规定，收到误送通知的机构或法院必须将其转发，而原始收件日期则作为判断时效性的依据。误送但及时的上诉通常会被受理；逾期的上诉则不会被受理。

上诉程序

上诉通知及截止日期

期限为六周（《上诉法》第6:7条），自地方法院送达判决书之日起算（《上诉法》第6:8条）。通知书（即上诉通知书）必须符合《上诉法》第6:5条的规定：包含姓名和地址、日期、签名、被上诉判决的标识以及上诉理由。即使在期限届满后才送达，只要在规定时间内送达，也有效（《上诉法》第6:9条）。逾期提交通知书将导致上诉失败，除非符合《上诉法》第6:11条规定的可宽恕情形。

提交一份形式通知是标准做法，完全合法：在六周内提交，并说明稍后将提供上诉理由。收到确认函后，会设定一个补充上诉的期限——通常为四周——根据《上诉程序规则》第6:6条，如果缺陷未在规定时间内得到纠正，则上诉申请不予受理。使用形式通知是为了确保在截止日期前完成上诉，而不是为了拖延时间。

理由、辩护和文件

上诉针对的是地方法院的判决，而非原审裁定：上诉理由必须说明下级法院的错误之处及其原因。《上诉程序法》第八章基本适用于初审（《上诉程序法》第8:108条）。上诉机关根据《上诉程序法》第8:42条提交答辩状和案件卷宗。被上诉人如欲对判决中对其不利的部分提出异议，必须根据《上诉程序法》第8:110条提起交叉上诉。文件可在开庭前十天内提交（《上诉程序法》第8:58条）；逾期提交的材料通常会被拒绝。

两项限制令新手难以应对。第8:69条规定，法院只能按照当事人对争议的界定来行事，因此，未提出的理由通常无法成立。第8:69a条则增加了相对性：规则不能被其保护对象以外的人援引——这对于挑战竞争对手许可证的竞争者而言至关重要。

听证、庭审和判决

案件由一名法官或一个通常由三名法官组成的合议庭审理，合议庭的组成依据《国家法院法》第38条。单人审理大约需要30分钟，三人合议庭大约需要45分钟。此时无需发言：法庭会根据案卷中的要点询问双方当事人，每方有大约五分钟的时间来补充案卷中未提及的内容。请假定他们已阅读了所有内容。

判决将在数周后以书面形式作出。根据《民事诉讼法》第8:66条的一般规定，判决期限为听证会结束后的六周，可延长一次，每次延长六周；复杂的规划案件耗时更长，该部门会告知各方预计何时作出判决。原《危机与救济法》中规定的加速期限已被纳入《环境法》及其相关条款，因此，《民事诉讼法》第8:66条现在也为这些案件的延期提供了框架。

临时救济：往往是决定成败的关键因素

上诉并不能中止被质疑的决定；《上诉法院规则》第8:106条对大多数上诉类别都规定了这一点。如果许可证允许开工，那么工程就可以开工——等到判决下达时，树木可能已经砍伐殆尽，或者建筑物已经建成。因此，临时救济往往才是真正的争论焦点。

根据《联邦上诉法》第8:81条提出的临时措施申请（voorlopige voorziening）应与上诉同时或之后提交给该庭庭长。该申请需满足以下条件：上诉正在审理中且存在紧急利益，并根据利益平衡和对案件实质的初步评估作出决定。临时措施通常会中止判决直至最终判决；需另行缴纳诉讼费。如果案件已成熟，根据《联邦上诉法》第8:86条，法官可立即对主要上诉作出裁决，因此应准备好在庭审中充分辩论案件实质。如果裁决允许采取不可逆转的措施，则应将临时措施申请与上诉一并提交，不得拖延。

该部门可以如何处理上诉

• 解除此信息 — 上诉缺乏依据，地方法院判决维持原判。
• 宣布其不可采纳 — 时间、地位、费用或形式的缺陷。
• 撤销案件并自行裁决。 根据第 8:113 条 Awb 款，该部门可以撤销判决，并根据第 8:72 条 Awb 款的权力作出地方法院本应作出的决定：撤销该决定，命令作出新的决定，保留被撤销决定的法律效力，或作出自己的决定。
• 汇 — 第 8:115 条 Awb 允许案件发回地方法院，但很少使用，主要是在该法院决定初步问题而未涉及实质内容的情况下使用。

在撤销和驳回之间，存在着行政程序（bestuurlijke lus），即《行政法》第8:51a至8:51d条。如果该部门发现存在可补救的缺陷——例如调查缺失、理由不充分或影响评估不足——它可以作出中间裁决，给予主管机关一段规定的时间来弥补缺陷，然后对已弥补的缺陷作出最终裁决。这种情况在规划案件中很常见，并且改变了策略：提出缺陷论点的目的并不总是为了撤销决定，而是为了弥补经不起审查的缺陷。

这一切都符合终局性原则（definitieve geschilbeslechting）：法院应终结争议，而不是将其发回重审，进行新一轮的裁决和上诉。预计在听证会上，司法部会就上诉成功后的处理方式向双方施压，并倾向于支持结案的结果。

判决之后：不得上诉，以及剩下的东西

该部门的判决是终局的：不得向荷兰最高上诉法院（Hoge Raad）上诉，也不得在荷兰境内进一步上诉。可采取的措施非常有限。根据《荷兰人权法》第8:119条进行的复审（herziening）仅适用于判决前已存在、申请人不可能合理知晓且会导致不同结果的事实——这并非提出更充分论据的途径。一旦国内救济途径用尽，即可向欧洲人权法院提出申请；该申请不会重新审理荷兰的判决，但可能导致对荷兰不利的裁决。基于事实变更提出新的申请通常更为现实，如果被撤销的判决造成了损失，则可根据《荷兰人权法》第8:88条寻求损害赔偿。

初步提交法院

作为终审法院，该部门原则上负有义务将欧盟法律问题提交欧盟法院审理的义务，尤其是在需要解答且答案不明确的情况下。该部门经常在环境评估、自然保护、公共服务和庇护案件中这样做。虽然提交法院审理会使案件审理时间延长一年多，但提出此项请求仍然值得。

费用、代表权和语言

诉讼费。2026年向高等法院上诉庭提起上诉，自然人费用为297 欧元，法人费用为596 欧元。如果高等法院上诉庭是初审或唯一审理法院，则 2026 年的费用分别为200 欧元和397 欧元。特定类别的自然人可享受优惠费率，包括某些福利事项和小额行政罚款：高等法院上诉费用为147 欧元，初审费用为54 欧元。高等法院上诉费率依据《联邦民事诉讼法》第 8:109 条规定。2026 年的费率适用于 2026 年 1 月 1 日或之后收到的通知，且必须按时缴纳费用，否则上诉可能不予受理（《联邦民事诉讼法》第 8:41 条）。《联邦民事诉讼法》第 8:114 条规定，如果上诉人胜诉，则应退还已缴纳的费用。

费用裁定。《荷兰民事诉讼法》第8:75条允许作出费用裁定，但荷兰在行政案件中不裁定实际的法律费用。费用的追偿依据《行政诉讼费用裁定法》的固定费率方案：根据上诉通知和听证等程序步骤，按积分计算，每分乘以固定金额和权重系数。每分金额由《行政诉讼费用裁定法》确定，并每年进行指数调整，因此适用的费率为裁定作出时的现行费率。最终结果为一笔费用，通常为商业诉讼费用的一小部分。

代理。律师并非强制性要求。《诉讼规则》第8:24条允许当事人亲自出庭或通过授权代表出庭，该代表无需是律师，但法院可以要求提供书面授权。如果该庭是初审且是唯一审理案件的法庭，当事人自行代理并不划算：只有一次机会，一次庭审，没有第二次机会。

语言。诉讼程序以荷兰语进行（《移民法》第2:6条），弗里斯兰语除外，其他语言的文件可能需要翻译。对于不会说荷兰语的当事人，可以安排口译员——这在移民法庭是常规做法——应在听证会开始前尽早提出申请。其依据并非《移民法》第8:28条，而是《移民法》第8.1.6节以及第8:33至8:36条：第8:33条规定证人必须出庭，第8:34条规范专家证人，第8:36条则将这些规定相应地适用于口译员。

一个案子到底需要多长时间？

各庭审理时长差异显著，该庭每年都会公布相关数据。2025年所有案件的平均审理时长为36周，而2024年为34周，2023年为30周。不包括临时救济在内的实质性案件，2025年的平均审理时长为45周。

法庭的审理时间比平均时间更为重要。2025年，已公布的实质性案件平均审理时间为：环境与规划法庭（Omgevingskamer ） 73周，普通法庭（Algemene kamer）61周，移民法庭（Vreemdelingenkamer ） 23周。临时救济的裁决速度则快得多，分别为10周、6周和3周。规划类案件的审理趋势令人担忧——环境与规划法庭的审理时间在一年内增加了11周。

这些是平均时间，并非承诺。移民上诉程序的设计旨在加快速度；但涉及专家证词、行政程序或初步审查的案件，其处理时间远超法庭平均水平。对于有争议的上级上诉，合理的规划时间仍然需要数月的书面沟通、数月后的听证会，以及六至十二周后的判决。